TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1290/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1290 DE 2025
Expediente: CJU-6410.
Referencia: conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal.
Magistrada ponente:
Natalia Ángel Cabo
Bogotá, D.C., cuatro (04) de septiembre de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Constitución, profiere el siguiente
AUTO.
I. ANTECEDENTES
1. En octubre de 2007, el Instituto Financiero de Casanare (en adelante IFC), a través de apoderada judicial, presentó una demanda ejecutiva contra los señores Wilson Harbey Díaz Montañez, José Ramiro Larrota Rodríguez y de la Empresa Asociativa de Trabajo Metal - Madera del Casanare[1]. Según indicó el IFC, el 12 de mayo de 2006, los demandantes suscribieron en su favor un pagaré por la suma de COP $2.800.000. Los demandantes adeudan al IFC la suma de COP $2.726.986 correspondientes a capital más los intereses pactados desde el 12 junio de 2006. En consecuencia, el IFC pidió al juez que libre mandamiento de pago por la suma adeudada y lo correspondiente a los intereses corrientes y moratorios[2].
2. El conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal[3], quien luego de ordenar seguir adelante con la ejecución[4] y de modificar y aprobar la liquidación del crédito[5] declaró su falta de jurisdicción sobre el asunto[6]. En efecto, mediante auto del 18 de noviembre de 2024, el juez determinó que el conocimiento del proceso le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con el artículo 104.6 del CPACA[7]. En su criterio, dicha norma es aplicable porque en este caso se trata de un proceso ejecutivo derivado de un contrato celebrado por una entidad pública. En la misma línea, el juez precisó que el Auto 1354 de 2024 dispuso que los procesos en los que el IFC pretende la ejecución de un título valor le corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[8]. Esto, por cuanto no se trata de una entidad sujeta a la inspección y vigilancia de la Superintendencia Financiera y, por lo tanto, no es aplicable la excepción a la competencia de esa jurisdicción, prevista en el artículo 105.1 del CPACA. Ahora bien, dado que ya se había proferido un auto que ordenó seguir adelante con la ejecución -que en los procesos ejecutivos hace las veces de sentencia-, el juez declaró la nulidad de dicha decisión en línea con lo dispuesto en los artículos 16[9] y 138[10] del CGP.
3. Efectuado el nuevo reparto, el proceso le correspondió al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal[11]. Mediante auto del 27 de febrero de 2025[12], esta autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción sobre el asunto, suscitó conflicto negativo entre jurisdicciones y ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional. El juez precisó que el CPACA entró en vigor el 2 de julio de 2012 y, por su parte, en el Distrito Judicial de Casanare, el CGP comenzó a regir a partir del 1 de enero de 2016[13]. Así, en criterio del juez, las normas aplicables son el Código Contencioso Administrativo y el Código de Procedimiento Civil, dada la fecha de presentación de la demanda.
4. El juez indicó que, de conformidad con los artículos 68 y 82 del Código Contencioso Administrativo y con la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura, para que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conociera sobre la ejecución de un título valor era necesario que: a) el título valor haya tenido como causa un contrato estatal, y que se alleguen juntos a la demanda; b) el contrato del que se trate sea de aquellos de los que conoce la jurisdicción contencioso administrativa; c) las partes del título lo sean también del contrato; y, d) el título valor no haya circulado[14]. Según el juez, en este caso no se reúnen dichos requisitos por cuanto no se presentó junto con el título ejecutivo el contrato en el que se originó.
5. El 19 de marzo de 2025, el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal remitió el expediente a la Corte Constitucional[15]. Luego, el 10 de abril de 2025, el asunto fue repartido al despacho de la magistrada ponente[16], al día siguiente el expediente fue enviado al despacho[17].
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
6. La Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones de acuerdo con el artículo 241.11 de la Constitución Política de 1991[18].
2. Presupuestos para la configuración de los conflictos entre jurisdicciones
7. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones[19]: (i) el presupuesto subjetivo[20]; (ii) el presupuesto objetivo[21] y (iii) el presupuesto normativo[22]. En caso de que uno de estos presupuestos no se acredite la Corte debe declararse inhibida. En el presente caso se reúnen los tres requisitos antes mencionados, tal y como se demuestra en el siguiente cuadro:
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Presupuesto |
Se cumple / No se cumple |
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Subjetivo |
Se cumple pues la controversia se presentó entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones y rechazaron su competencia para conocer el asunto. Por un lado, el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal que pertenece a la jurisdicción ordinaria. Por otro, el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo. |
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Objetivo |
Se satisface ya que la controversia surgió respecto del conocimiento del proceso ejecutivo promovido por el IFC en contra de los señores Wilson Harbey Díaz Montañez, José Ramiro Larrota Rodríguez y de la Empresa Asociativa de Trabajo Metal - Madera del Casanare.
Es importante precisar que esta Corte se ha declarado inhibida por ausencia de este elemento en conflictos que surgen respecto del conocimiento de procesos ejecutivos en los que (i) ya se profirió auto que ordena seguir adelante con la ejecución o se dictó sentencia que resuelve las excepciones -siempre que no sea totalmente favorable al ejecutado-. Esto, porque se ha entendido que, en línea con los artículos 443 y 446 del CGP, cuando dichas providencias quedan ejecutoriadas se satisface la pretensión de la demanda y cesa la oportunidad que tiene el ejecutado para oponerse al mandamiento de pago[23], de tal forma que ya no existe una causa judicial que permita concluir que se satisface el elemento objetivo.
Ahora bien, en este caso se encuentra acreditado el presupuesto objetivo porque, a pesar de que ya se había proferido una decisión que ordenaba seguir adelante con la ejecución, lo cierto es que en el mismo auto en el que declaró su falta de jurisdicción, la autoridad judicial de la jurisdicción ordinaria decretó la nulidad de la orden de seguir adelante con la ejecución y de todas las actuaciones posteriores[24]. En efecto, en el referido auto, el juez precisó que, de acuerdo con los artículos 16 y 138 del CGP, cuando se declara la falta de jurisdicción se conserva la validez de todo lo actuado, salvo que se haya dictado sentencia, pues en este caso la misma será nula y, por tanto, se invalidará. |
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Normativo |
Se cumple pues las dos autoridades judiciales indicaron las razones constitucionales y legales por las que consideran que no tienen jurisdicción (ver fundamentos 2, 3 y 4). |
Tabla única. Estudio de los elementos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
3. Cuestión previa: determinación de las normas vigentes al momento en que fue presentada la demanda
8. Para resolver el presente asunto, le corresponde a la Corte determinar cuáles eran las normas procesales que se encontraban vigentes en octubre de 2007, cuando se presentó la demanda. Esto, debido a que de conformidad con el artículo 40 de la Ley 157 de 1887, la competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad. En este sentido, para el momento de presentación de la demanda ejecutiva que dio origen al proceso se encontraban vigentes el Código Contencioso Administrativo de 1984 y el Código de Procedimiento Civil, por lo que es a partir de las reglas de competencia jurisdiccional de dichos estatutos procesales que se resolverá este conflicto entre jurisdicciones[25].
4. La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer los procesos ejecutivos originados en contratos estatales bajo la vigencia del CCA y la competencia residual de la jurisdicción ordinaria civil[26]
9. De acuerdo con el artículo 82 del CCA[27], a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le correspondía juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas y de los particulares que desempeñaban funciones públicas. A partir de esta disposición se comprendió que, en vigencia del CCA, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo estaba determinada por el criterio orgánico[28]. De esta manera, lo relevante para establecer la competencia de la jurisdicción era verificar si una de las partes era una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones públicas y no otros aspectos como el régimen jurídico aplicable.
10. Por su parte, el artículo 134.D del CCA le asignó el conocimiento de los procesos contractuales y de los ejecutivos originados en contratos estatales al juez del lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato. En similar sentido, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 asignó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos de ejecución de las obligaciones que tuvieren origen en un contrato estatal.
11. Ahora bien, el CCA no indicó qué documentos constituyen título ejecutivo, sino que su artículo 68 se limitó a mencionar los actos y sentencias que prestan mérito ejecutivo en procesos de jurisdicción coactiva. De este modo, por remisión del artículo 267 del CCA, ante esta falta de regulación expresa resultaba aplicable el Código de Procedimiento Civil. De acuerdo con el artículo 448 de este último, prestan mérito ejecutivo las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y contribuyan plena prueba contra él o las que emanen de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción.
12. A su vez, para la determinación de la competencia jurisdiccional en estos casos, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura adoptó la posición del Consejo de Estado, según la cual los jueces administrativos solo tenían competencia sobre acciones ejecutivas cuando se cumplían los siguientes requisitos: i) que el título valor haya tenido su causa en el contrato estatal, es decir, que respalde obligaciones derivadas del contrato; ii) que el contrato del cual surgió el título valor sea de aquellos de los cuales conoce la Jurisdicción Contencioso Administrativa; iii) que las partes del título valor sean las mismas del contrato estatal y iv) que las excepciones derivadas del contrato estatal sean oponibles en el proceso ejecutivo[29]. De no cumplirse las condiciones relacionadas, resultaba aplicable el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil que contenía la cláusula residual de competencia de la jurisdicción civil.
13. En relación con el análisis expuesto, la Corte, mediante el Auto 231 de 2023, planteó la siguiente regla de decisión:
Con fundamento en el literal d) del numeral 2° del artículo 134D del Código Contencioso Administrativo y el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de los procesos ejecutivos derivados de los contratos en que sea parte una entidad estatal, [ ] cuando la demanda se presenta en vigencia de dicho Código (Decreto 01 de 1984). Lo expuesto, con independencia del régimen jurídico al que está sometido el contrato[30].
( ) la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas. Esta regla se fundamenta en la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 del CPACA, e igualmente es aplicable bajo el Decreto 01 de 1984, modificado por la Ley 1107 de 2006. Esto, pues el artículo 82 de esta última normativa también asignaba competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de las controversias originadas en la actividad de las entidades públicas, así como los procesos ejecutivos que tengan por objeto la ejecución de títulos valores cuya causa sea un contrato estatal, de conformidad, además, con lo previsto en los artículos 134B del Decreto 01 de 1984 y 75 de la Ley 80 de 1993[31].
5. Naturaleza jurídica, régimen jurídico y contratación del Instituto Financiero del Casanare (IFC)
15. En el Auto 820 de 2025 la Corte encontró que el IFC es una entidad descentralizada del nivel departamental que, según lo dispuesto en el artículo 2 del Acuerdo No.009 del 16 de agosto de 2022, en el que se realizaron algunas modificaciones a los Estatutos Sociales del IFC, es una Empresa Industrial y Comercial del Estado que tiene por objeto el fomento del desarrollo económico y social del departamento de Casanare, a través de la prestación de servicios financieros, empresariales y de gestión de proyectos.
16. En esa ocasión este Tribunal reconoció que: (i) el IFC es una entidad departamental que ejecuta acciones y operaciones relacionadas con la promoción de proyectos para el desarrollo económico y social del departamento de Casanare; y (ii) no se trata de una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera, pues su control corresponde a la Contraloría General de la República, la Contraloría Departamental de Casanare, la Procuraduría General de la Nación y la Contaduría General de la Nación[32].
6. Naturaleza de los contratos en que es parte una entidad pública, como criterio para definir el juez competente[33]
17. En los Autos 403 de 2021 y 2014 de 2024, la Corte reconoció que la naturaleza estatal de un contrato no depende del régimen jurídico aplicable, pues el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 adoptó un criterio orgánico o subjetivo al considerar como contrato estatal, todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades públicas. Ello, con independencia de que se rijan por las reglas de la Ley 80 de 1993 o por regímenes especiales.
7. Caso concreto
18. La competencia para conocer la demanda ejecutiva presentada por el IFC contra Wilson Harbey Díaz Montañez, José Ramiro Larrota Rodríguez y de la Empresa Asociativa de Trabajo Metal - Madera del Casanare corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, porque en el caso en concreto se pretende la ejecución de un contrato celebrado por una entidad pública, lo cual se enmarca en la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo prevista en el artículo 104.6 del CPACA. En efecto, el IFC es una empresa comercial y de gestión económica del departamento del Casanare[34] que pretende el pago de una obligación contenida en un pagaré, el cual se emitió como garantía de un contrato de mutuo contraído entre las partes.
19. La Corte recuerda, tal y como lo hizo en el Auto 1079 de 2025, que las empresas industriales y comerciales del Estado, conforme a los artículos 85 y 93 de la Ley 498 de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, se rigen por el derecho privado en el desarrollo de sus funciones o actividades comerciales y, por ende, en su contratación. Sin embargo, aunque dicha contratación se rige por el derecho privado, no por ello deja de tratarse de una modalidad de contratación estatal y, en consecuencia, las controversias derivadas de dichos contratos son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme al artículo 104.2 del CPACA. En ese sentido, la competencia para conocer de la ejecución de títulos ejecutivos contenidos en pagarés suscritos como garantía de contratos de mutuo, es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo conforme al artículo 104.6 del CPACA.
20. Ahora bien, de acuerdo con la postura recogida, entre otros, en los autos 820 de 2025, 1209 de 2024 y 554 de 2023, es claro que la naturaleza del IFC es la de una entidad pública que no goza de la calidad de entidad financiera y tampoco se encuentra vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia. Por esa razón, sus actos o contratos no se encontrarían incursos dentro de la excepción dispuesta en el artículo 105.1 del CPACA.
21. Finalmente, esta Corporación debe recordar que, como se explicó en el fundamento 8 de esta providencia, el régimen procesal aplicable a la causa corresponde al establecido en el CCA y el CPC. Sin embargo, tal circunstancia no altera el análisis planteado en esta oportunidad pues, como se expuso en el fundamento 14 de esta decisión, en el Auto 847 de 2025 la Corte sostuvo que la regla que se reitera en esta oportunidad resulta aplicable incluso para aquellos casos que iniciaron en vigencia del anterior régimen procesal.
22. En consecuencia, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que le corresponde al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal, Casanare, conocer de la demanda presentada por el IFC en contra de los señores Wilson Harbey Díaz Montañez, José Ramiro Larrota Rodríguez y de la Empresa Asociativa de Trabajo Metal - Madera del Casanare. Así las cosas, la Corte ordenará remitir el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión. Reiteración del Auto 231 de 2023. Con fundamento en el literal d) del numeral 2° del artículo 134D del Código Contencioso Administrativo y el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de los procesos ejecutivos derivados de los contratos en que sea parte una entidad estatal, [ ] cuando la demanda se presenta en vigencia de dicho Código (Decreto 01 de 1984). Lo expuesto, con independencia del régimen jurídico al que está sometido el contrato[35].
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal, en el sentido de DECLARAR que le corresponde al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal el conocimiento del proceso ejecutivo promovido por el Instituto Financiero del Casanare en contra de los señores Wilson Harbey Díaz Montañez, José Ramiro Larrota Rodríguez y de la Empresa Asociativa de Trabajo Metal - Madera del Casanare.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-6410 al Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal para que proceda con lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 002 Civil Municipal de Yopal, a las partes procesales y a los demás interesados en el trámite.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Archivo 002AutoAdmitirpdf, p. 1.
[2] Expediente digital. Archivo 001Demandapdf , p.1.
[3] Expediente digital. Archivo0 02AutoAdmitirpdf, p. 1.
[4] Expediente digital. Archivo 12AutoOrdenaSeguirAdelanteEjecucionpdf , p. 10. Esta determinación fue tomada mediante auto del 17 de noviembre de 2010.
[5] Expediente digital. Archivo 32 AutoModificayapruebaliquidacionC1 200700839pdf, p. 1-3. Esta decisión fue adoptada mediante auto delo 31 de marzo de 2022.
[6] Expediente digital. Archivo 38 TrasladoLiquidacion 01-2024 ok 1pdf, p. 1-3.
[7] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011).
[8] Expediente digital. Archivo 38TrasladoLiquidacion 01-2024 ok 1pdf, p. 2.
[9] Artículo 16. Prorrogabilidad e improrrogabilidad de la jurisdicción y la competencia. La jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables. Cuando se declare, de oficio o a petición de parte, la falta de jurisdicción o la falta de competencia por los factores subjetivo o funcional, lo actuado conservará validez, salvo la sentencia que se hubiere proferido que será nula, y el proceso se enviará de inmediato al juez competente. Lo actuado con posterioridad a la declaratoria de falta de jurisdicción o de competencia será nulo.
[10] Artículo 138. Efectos de la declaración de falta de jurisdicción o competencia y de la nulidad declarada. Cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente; pero si se hubiere dictado sentencia, esta se invalidará.
[11] Expediente digital. Archivo 044ActaRepartoJ04AYpdf, p. 1.
[12] Expediente digital. Archivo 046AutoRemiteConflictoCompetenciapdf, p.1-6.
[13] De conformidad con el Acuerdo No. PSAA15- 10392 de 1 de octubre de 2015
[14] Expediente digital. Archivo 046AutoRemiteConflictoCompetenciapdf, p.4.
[15] Expediente digital. Archivo 049AcuseRemiteCorteConstitucionalpdf, p.1.
[16] Expediente digital. Archivo 03CJU-6410 Constancia de Repartopdf, p.1.
[17] Ibid.
[18] El artículo 241 de la Constitución señala: A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[19] Auto 155 de 2019.
[20] Este elemento exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia pertenezcan a diferentes jurisdicciones y reclamen o rechacen su jurisdicción sobre el asunto
[21] Según este elemento debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.
[22] A partir de este elemento es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
[23] Al respecto se pueden consultar los autos 1178 de 2022, 1070 de 2023 y 1036 de 2024.
[24] Expediente digital. Archivo 039AutoRemitePorCompetencia200700839pdf, p.3.
[25] En ejercicio de su función en materia de conflictos de competencia entre jurisdicciones, esta Corte ha sido consistente en determinar la competencia a partir de las normas vigentes para el momento de presentación de las demandas. Al respecto, se pueden consultar los autos 837 de 2921, 599 de 2022, 553 de 2023, 1984 de 2024, entre otros.
[26] Consideraciones parcialmente retomadas del Auto 1079 de 2025.
[27] Código de lo Contencioso Administrativo (Decreto 1 de 1984, modificado por la Ley 1107 de 2006).
[28] Al respecto se pueden consultar los autos 553 de 2023 y 1984 de 2024.
[29] Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, 25 de septiembre de 2013, Rad. 11001010200020130207600.
[30] Auto 231 de 2023.
[31] Auto 847 de 2025.
[32] Al respecto, se puede consultar lo establecido en su propia página web: https://www.ifc.gov.co/gestion-y-control/entes-de-control.
[33] Auto 2014 de 2024.
[34] Decreto 0073 de 30 de mayo de 2002, art. 1.
[35] Auto 231 de 2023.